毁约的师范生 该增加惩罚性赔偿吗?

就在一大批应届毕业生为今年的考公考编埋头冲刺时，10月13日，“多名公费师范毕业生未履约被通报”的热搜挑动了不少人的神经。

热搜源于广东省陆丰市教育局发布的违约人员名单。根据这份“广东省公费定向培养粤东粤西粤北地区中小学教师(定向汕尾陆丰)违约人员名单”，5名今年6月毕业于华南师范大学的公费师范生因未履行约定，被公开通报。

学生与教育主管部门签订的协议属于哪种法律性质?

记者查询到，2020年，广东省教育厅、广东省财政厅等4部门联合印发了《关于公费定向培养粤东粤西粤北地区中小学教师的实施办法》。

办法明确，公费定向培养粤东粤西粤北地区中小学教师计划按照“自愿报名、择优录取、公费培养、定向从教、限期服务”的原则进行组织实施。在基本修业年限内，公费定向培养对象可免缴学费、住宿费、军训服装费、教材资料费、实习实践费和体检复查费，并按照一年10个月、每月800元的标准领取生活费补助。

根据规定，公费定向培养对象自愿与培养院校、培养计划来源地县级政府签订三方公费定向培养协议书，承诺在校学习不转学、不转专业，且保证毕业后服从计划来源地安排，到定向范围学校(含村小、教学点)任教不少于6年。在规定服务期内，不得报考脱产研究生，不得以升学、调动为由不履行限期服务约定。

记者从华南师范大学官网查询到一份最新版《广东省公费定向培养粤东粤西粤北地区中小学(含幼儿园、特殊教育学校)教师协议书》。协议书规定，因身体原因除外，乙方(注：学生)未按规定时限取得教师资格证书的或毕业后未能按本协议约定，到丙方(注：县级政府)指定的学校从事教育工作的，乙方应在违约处理决定公布后的1个月内，一次性向丙方退还所享受的培养经费，并按培养经费总额的30%支付一次性违约金;超过1个月期限，乙方仍未付清培养经费和违约金的，则每逾期一天，应按照缴交费用总额1‰，向丙方加付逾期付款违约金。

记者注意到，协议书所列培养经费，按照本专科层次每生每年2万元、教育硕士研究生层次每生每年3万元的标准乘以乙方已享受的公费定向培养年限计算。

不仅是陆丰市，广东省河源市、雷州市等地教育部门近期也发布了未履约或未完成履约期限的公费师范生名单。福建省莆田市教育局今年以来已对外发布14份公费师范生违约处理决定书。

对于公费师范生违约责任的约定，各地不尽相同，不过大都明确要退还培养经费、缴纳违约金。如陈某某2019年签订的《福建省公费师范生培养就业协议书》约定，“毕业后未按本协议从事小学教育工作的，应在违约处理决定公布后1个月内，一次性向丙方退还所享受的公费教育费用，并缴纳该费用30%的违约金;超过时限须按每天1‰的比例支付滞纳金”。《河北省公费师范生、“优师计划”师范生培养协议书》约定，“毕业后未从事中小学教育工作的违约退缴金额=本人已享受的省核拨的师范生公费教育经费总费用×(100%+50%)，超过1个月时限须按每天1‰的比例支付滞纳金”。

民商法专家、重庆绮惠法律研究院院长吴春燕向记者表示，公费师范生培养模式是政府为解决边远地区或者其他特定区域教师资源稀缺、实现教育资源合理配置目标而设计的。培养协议一般由委托培养的教育主管部门、培养单位(学校)、考生三方共同签订，应界定为具有行政性质的合同关系。但鉴于行政合同的调整没有专门的法律规定，可以参照适用民法典关于合同编的规定。因此，公费师范生培养协议系三方在自愿基础上签订的，且内容不违反法律和行政法规的规定，不违背公序良俗，根据民法典规定，各方当事人应受培养协议的约束。

公费师范生违约导致作为委托培养单位的教育主管部门为特定区域或特定学校培养教师的合同目的不能实现，根据民法典规定，委托单位可以主张解除合同并要求违约方承担违约责任。“公费师范生已享受的公费教育经费总费用，系其基于培养协议取得的财产，合同解除，其取得该财产即缺乏法律依据，理应予以返还。”吴春燕解释。

根据民法典规定，当事人可以在合同中约定违约金或损害赔偿的计算方法。约定的违约金低于造成损失的，或者过分高于造成损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增加或适当减少。

公费师范生违约是否应该增加惩罚性赔偿?

在网友热烈的讨论中，不少人提出，不仅要约定违约金，对于公费师范生违约的情形还应该增加惩罚性赔偿。什么是惩罚性赔偿?法律对此作何规定?

吴春燕介绍，惩罚性赔偿是超出受害人实际损失范围苛以加害人或者其他赔偿义务人对受害人予以额外的金钱赔偿，是侵权责任法领域损害赔偿填平原则或全面赔偿原则的例外，是民事法律上的一个特别制度。

“惩罚性赔偿主要针对不易发现、行为危害性大、具有反复性和持续性、权利人调查取证耗资巨大等，填平原则既不能真正填平受害人的损失，也不能起到吓阻和教育作用的特殊侵权行为。”吴春燕介绍，基于公费师范生培养协议具有的行政性质，作为合同当事人一方的教育主管部门，基于违约行为对政府管理目标实现的损害，可以考虑给予一定的惩罚性赔偿。如果仅按照民事权利救济的填平原则，就会影响到公费师范生培养协议的实际履行，也无法达成该培养协议所承载的行政目标。而且，如果只是按照民事权利救济的填平原则，也会出现不公平的后果，即占有了该培养模式资源的考生，与其他丧失了机会的考生之间的不公平。

将违约行为记入人事档案和社会信用体系可行吗?

广东省的培养协议书约定在追究相应的违约责任之外，还要“公布其违约行为，将其记入人事档案和社会信用体系”。

就公费师范生的违约行为，社交平台上多有指责。部分网友认为，公费师范生需要承担的违约责任过轻，“他们免费占用公共资源，享受补贴，到头来却不愿意履约，应该一律计入人事档案和社会征信。”一位网友的评论得到了众人响应，他们纷纷表示应加大对公费师范生违约的惩处力度。

对此，首都师范大学教育学院教育政策与法律研究院副院长蔡海龙表示，公费师范生的违约责任一般由协议本身进行约定。根据《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》和部属师范大学公布的《师范生公费教育协议书》协议文本，当前师范生违约承担责任的主要形式是退还教育费用并缴纳违约金。

“对违约公费师范生采取计入人事档案和社会征信等处理措施，应有明确的法律依据，应当符合协议本身的目的，保证协议在权利义务设计上的公正公平。”蔡海龙认为。

吴春燕同样表示，各方主体在自愿基础上可以对违约责任进行约定，但约定的内容不能违反法律和行政法规的强制性规定。“如果将违约行为计入人事档案和社会征信的约定违反人事档案管理和社会征信的相关规定，损害违约者的人格利益等，其将不能发生效力。”

教师职业为何冷热并存?

当下，一边是考编热，一边是部分公费师范生不愿意入编履约。

蔡海龙认为，有两个现实问题特别值得关注：一是教师入职门槛过低的问题，特别是近年来随着教师资格制度的改革，一些未接受足够教育专业训练的人员涌入教师队伍，把从教作为就业跳板和短期出路，造成了教师职业的过热情况。二是教师供求关系的结构性失衡问题。从有关数据看，当前我国中小学教师的供给，在整体数量上已经出现了明显的供过于求的情况。

“但由于各地各校之间在教师待遇、工作条件、职业发展等方面存在的实际差异，求职者更加倾向于选择较发达地区和办学条件好的学校，使得教师职业呈现冷热并存局面。想要提升教师的从业意愿、确保优秀人才长期稳定从教，从根本上来说还需进一步完善教师职业相关的法律制度，切实提升教师的社会地位和待遇保障。”蔡海龙提出。

对于违约的行为，一些公费师范生也在网上表达了观点。他们多提到，一是当时填报志愿时太小不太懂，或者是父母逼迫填报;二是任教的学校条件太差、服务期限太长、工资收入太低。

对此，蔡海龙提出，可以通过进一步完善培养协议文本，公平设定双方权利义务;开展宣传教育，明确违约行为的法律责任;强化对协议履行监督指导和责任追究等方式，增强协议的实效性，确保公费师范生政策能够有效服务于教师队伍建设的需要。